Omavalitsuste alusseadus läheb 101. korda muutmisele. Räägi kaasa!

Jaanuari lõpuni saab eelnõude infosüsteemis esitada ettepanekuid kohalike omavalitsuste aluskorralduse seaduse muutmise eelnõule. Mida on kavas muuta ning miks on see vajalik? Sellest kirjutab Olivia Taluste, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohalike omavalitsuste osakonna õigusnõunik.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu esitatakse avalikult kooskõlastamiseks teist korda. Esimest korda said kohalikud omavalitsused (KOVid), ministeeriumid ja muud huvirühmad eelnõuga tutvuda 2021. a lõpus. Toona jõudis eelnõu ka Riigikogu menetlusse, kuid kuna seda mahukat eelnõu (626 SE) ei jõutud Riigikogus lõpuni menetleda, langes see paraku Riigikogu menetlusest koosseisu volituste lõppemisega 2023. a kevadel välja. Nüüd on eelnõu uuendatud kujul taas kaasa rääkimiseks avalikustatud; eelnõusse on lisatud muu hulgas nii Riigikogu menetlusest kui ka vahepealsest KOVide rakenduspraktikast tulnud täiendusi.

Riigikogus juba 1993. aastal vastu võetud kohaliku omavalitsuse korralduse seadust (KOKS) on küll erinevatel aegadel ja üksikute küsimuste lahendamiseks kokku 100 korda muudetud, kuid senini polnud toimunud 30-aastase seaduse terviklikku ülevaatust ehk revisjoni. KOKSi eri aegadel tehtud üksikmuudatused on toonud kaasa teatava terminoloogilise ebaühtluse, normide vastuolulisuse ja lünklikkuse. Mõned seaduse tõlgendamis- ja kohaldamisprobleemid kerkisid haldusreformi käigus ka ühinenud omavalitsustel oma tegevuse käivitamisel.

Seetõttu otsustatigi 2018. aastal läbi viia KOKSi põhjalik revisjon, mille käigus vaadati (toona Rahandusministeeriumi juhtimisel) säte sätte haaval läbi kogu kehtiv seadus. Selleks, et võimalike põhimõttelisemate ja sisuliste muudatuste tegemist kaaluda ja erinevate lahenduskäikude vahel valida, kutsuti 2019. aastal riigihalduse ministrile nõu andmiseks Rahandusministeeriumis kokku laiapõhjaline eksperdikomisjon. Komisjoni juhtis riigihalduse minister ja sinna kuulusid valdkonna akadeemilised eksperdid, riigi eri institutsioonide ning hulk omavalitsuste ja omavalitsusliitude esindajaid.

Üldjoontes toimiv seadus, ent vaja kõrvaldada ajaga tekkinud ebakõlad

Komisjoni aruteludel sai KOKS põhjalikult läbi analüüsitud ja eelnõus välja pakutud lahendused on komisjonis üldjuhul konsensusliku toetuse saanud.

Revisjonijärgne üldine tõdemus oli, et KOKS on üldjoontes toimiv seadus ja väga suuri põhimõttelisi muudatusi ei ole vaja selles teha. Küll aga on vajalik kõrvaldada õiguslikud ebakõlad, jätta seadusest omavalitsuste enesekorraldusõiguse suurendamiseks välja mõned liiga detailselt reguleeritud sisemise korralduse küsimused, tõhustada valla- ja linnaelanike kaasamise võimalusi kohaliku elu küsimustes, õigusselguse ja normist parema arusaadavuse tagamiseks lihtsustada sõnastust (milleks kaasati ka Eesti Keele Instituudi keelekorraldajaid) ning viia võimalusel samu õigussuhteid reguleerivad küsimused seaduses sama peatüki või paragrahvi alla. Eelnõuga saab KOKSi regulatsioon ajakohastatud, õiguslikult ja terminoloogiliselt kohendatud.

Eelnõu väljatöötamise peamine siht on olnud tagada kohalikele omavalitsustele (KOV) suurem enesekorraldusõigus oma sisemise töökorralduse ja kohaliku elu küsimuste otsustamiseks. Kavandatud muudatustega ei kujundata ümber kohaliku omavalitsuse olemust ega täidetavaid ülesandeid. KOKS on olemuselt omavalitsuste tegevuse aluskorraldust reguleeriv seadus, mis näeb eelkõige ette kohalike võimuorganite moodustamise ja tegevuse alused ning pädevused ja omavalitsuste töökorralduse üldised alused.

KOKS ei ole seaduseks, milles detailselt reguleerida kõiki kohalike omavalitsuste täidetavaid ülesandeid; see ei ole kõigi valdadele ja linnadele pandud erinevate valdkondlike ülesannete nimistu. Nende erinevate omavalitsustele täitmiseks pandud valdkondlike ülesannete, mida võib kokku olla sadu, sisu ja pädevus kehtestatakse ikka endiselt asjakohastes valdkonnaseadustes. Valdkondlike ülesannete muudatused, samuti näiteks maksukorralduse muudatused kohalike maksude osas, KOVi finantskorralduse või volikogu valimiskorralduslikud muudatused, kui neid soovitakse teha, tuleb kavandada muude õigusloome algatustega asjakohastes seaduses. Eelnõus kavandatud KOKSi muudatused neid teemasid ei puuduta.

Olulisemad seadusemuudatused

Olulisemate eelnõuga pakutavate muudatustena võib välja tuua järgmised.

• Seaduses sätestatakse esmakordselt KOVi tegevuse eesmärk, mis on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tugevdada piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös teiste omavalitsusüksuste ja riigiga. Kehtivas seaduses on küll selgitatud kohaliku omavalitsuse kui põhiseadusliku organi õiguslikku olemust ja toimimise põhimõtteid, kuid ei ole määratud, milliseid eesmärke KOV oma tegevuses kohaliku elu korraldamisel silmas peab pidama.
• Rõhutatakse KOVide rolli kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel – sätestatakse kohustus näha KOVi arengukavas ja maakondlikus arengustrateegias ette vajalikud ettevõtluskeskkonna arengusuunad ja vajadused.
• Kõigi volikogu ja valitsuse määruste juures peab tulevikus olema seletuskiri, kus on kirjas muudatuste põhjendused, kaalutlused ja hinnatud õigusaktiga kaasnevaid mõjusid.
• KOVi hallatavate asutuste juhid ei saa alates 2025. aasta KOVi volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast samal ajal enam olla volikogu liikmed. Rollikonfliktide vältimiseks peatatakse nende volikogu liikme volitused senikauaks, kuni nad on volikogu liikme volitustega ühitamatul töökohal. Tegemist on muudatusega, mille kohta on olnud poliitiliselt väga erinevaid seisukohti.
• Lihtsustub kohalike elanike rahvaalgatuse õigus. Elanikud ei pea enam oma ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud taotlusena.
• Viiakse sisse võimalus linna- ja vallaelanikel algatada KOVi elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on nõutav vähemalt 10%, kuid mitte vähem kui 20 hääleõigusliku elaniku soov) olulise kohaliku elu küsimuse kohta. Volikogul on õigus sõnastada täpne rahvaküsitlusele esitatav küsimus, et see oleks selgelt arusaadav.
• Õiguskantsleri ettepanekul on eelnõusse lisatud KOVi riikliku järelevalve läbiviimise pädevus KOVi volikogu kehtestatud lemmikloomade pidamise, kaevetööde, heakorraeeskirjade ja kaubandustegevuse nõuete üle. Sealjuures saaks seaduse jõustumisel KOV teha riiklikku järelevalvet hulkuvate lemmikloomade üle, et vältida võimalikke ohte, nt lahti pääsenud koerade ründeid. Praegu kehtiva seadusega saab küll KOV trahvida isikuid, kelle loom on juba nt põhjustanud isikule tervisekahju, kuid ei näe ette tõhusat menetlust, kuidas taolisi ründeid vältida ja loomaomanikke kohustada loomapidamise eeskirjade nõudeid täitma.
• Vähemalt kord nelja aasta jooksul tuleb KOVis läbi viia siseaudit, milles kontrollitakse sisekontrollisüsteemi vastavust esitatud nõuetele.
• Sätestatakse KOVi olemuselt omavalitsuslike ülesannete ja riiklike ülesannete eristamiskriteeriumid. KOVi täidetavate ülesannete riiklikus või omavalitsuslikus olemuses kokku leppimine määratakse selgelt üleriigilise omavalitsusüksuste liidu ning Vabariigi Valitsuse läbirääkimiste küsimuseks.

Infopäev KOVidele

NB! Regionaal- ja Põllumajandusministeerium korraldab 24. jaanuaril KOVidele infopäeva, kus tutvustakse huvilistele KOKSi muutmise seaduse eelnõuga kavandatavaid peamisi muudatusi. Infopäev toimub kell 10.00-12.30 keskkonnas Teams. Palume osalemissoovist teada anda e-posti aadressil eliko.saks@agri.ee (registreerunutele saadetakse osalemiseks Teamsi link).

Viited

• Täpsem ülevaade muudatustest Regionaal- ja Põlumajandusministeeriumi kodulehe omavalitsuspoliitika rubriigis
• Eelnõu ja seotud dokumendid eelnõude infosüsteemis
• Eksperdikomisjoni koosseis ja arutelude protokollid ning tellitud analüüsid on kättesaadavad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse revisjoni alamlehelt

Autor