Euroopa Liit on kriiside küüsis ning toidusüsteem seisab kolmikväljakutse ees – kuidas tagada toiduga kindlustatus, tootjate sissetulek ja keskkonna inimsõbralik seis.
Euroopa Liidu ühine põllumajanduspoliitika on teinud läbi mitu reformi, kuid alates 2010. aastast on Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) hinnangul areng seiskunud. Miks on OECD kriitiline liidu põllumajanduspoliitika arengute suhtes? Milliseid soovitusi annab organisatsioon tuleviku tarbeks?
OECD koostatud raporti sisse vaatavad Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi põllumajanduspoliitika osakonna juhataja Kristel Maidre ning maaelu arengu ja analüüsi osakonna nõunik Katre Kirt.
OECD sõnul on Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) peamine saavutus olnud vaba põllumajandusturu loomine ilma tariifide ja muude piiranguteta toiduainete liikumisele Euroopa Liidus (EL). Ühisturul toimub kaupade vastastikune tunnustamine ja vaba liikumine. EL-i riigiabi reeglid hoiavad ära konkurentsimoonutused liikmesriikide põllumajandustootjate vahel. Põllumajandusturgu ja -tavasid mõjutavad samuti mitmed keskkonna- ja tervishoiualased õigusaktid, millega toidutootjad peavad arvestama tagamaks toiduohutus ja keskkonda säästvam tootmine.
Vaatamata reformidele on viimased 10 aastat kestnud seisak
Alates 1962. aastast on Euroopa Liidu ühist põllumajanduspoliitikat oluliselt muudetud. Praeguse poliitikani on jõutud läbi mitme suurema reformi.
Kuni 1992. aastani keskenduti turutoetusele, et tagada Euroopale piisavalt toitu. MacSharry reformidega aastal 1992 võeti suund põllumajandustootjate sissetulekutoetusele ning asuti rakendama pindala- ja loomapõhiseid toetusi. Ületootmise vähendamiseks seati sisse toetused maa tootmisest kõrvalejätmiseks ning vähendati väliskaubanduspiiranguid.
2000. aastal jaotati ühine põllumajanduspoliitika kaheks sambaks: I sambasse viidi turukorraldusmeetmed ja sissetulekutoetused, II sambasse maaelu arengutoetused. Keskkonnahoiule keskenduti nõuetele vastavuse süsteemi rakendamisega.
2003. aastal jõuti Fischleri reformiga toetuste tootmisest lahti sidumiseni. Selle eemärk oli võimaldada põllumajandustootmisel areneda aina enam turunõudlusele vastavaks. Järgnes ka suhkru- ja piimakvoodi kaotamine. Järk-järgult suurenes tootmisest sõltumatute toetuste maht ning vähenes tootepõhine turusekkumine.
Alates 2014. aastast, pärast Ciolose reformi täpsustati liidu poliitikasuundi. Tootmisest lahtiseotud toetused muudeti kihiliseks (baasmakse koos keskkonnahoiu ja väikeste tootjate komponendiga) ning vähendati erinevusi liikmesriikide toetusmäärade vahel.
Reformid on toimunud kolmel printsiibil: suurem turule orienteeritus, keskkonna- ja kliimaeesmärkide põhjaliku integreerimine ning tugevam fookus struktuuripoliitikale ja maaelu arengule. Võttes arvesse muutusi liidu liikmesriikide koosseisus ja toimunud reforme, on ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide täitmiseks suunatud eelarve osakaal liidu kogueelarves vähenenud, kuid maht kahekordistunud. Ühise põllumajaduspoliitika eelarve moodustas 1980. aastal liidu eelarvest 65%, kuid 2020. aastal 35%.
Alates 2020. aastast maailma räsinud koroonapandeemia ning sellele järgnenud sõda Ukrainas on näidanud liidu nõrku ja tugevaid kohti; lisaks ka vajadust turgude kohanemiseks ning sõltuvuse vähendamiseks kolmandatest riikidest. Kuigi toidusüsteemid suutsid nende kriisidega kohaneda, ei pruugi sama jätkuda, kui ei pöörata tähelepanu loodusressursside säästlikule kasutusele.
Põllumajandustootmisega kaasneb paratamatult mõju keskkonnale. Tootmises kasutatakse ressursse ja seotakse süsinikku. Euroopa Liidu ühist põllumajanduspoliitikat kujundades on aja jooksul seatud tähelepanu keskmesse nii halva keskkonnamõju vähendamine kui ka võimaliku hea keskkonnamõju soodustamine. Euroopa Liidu eesmärgid kliimamõjude vähendamise ja keskkonnahoiu vallas on ambitsioonikad; aina enam kaasneb toetustega nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke tootmissisendite kasutuspiiranguid. Alates 2023. aastast seatakse aina laiemaid piire ühise põllumajanduspoliitika rakendamise eelarvele, mis on ka Euroopa roheleppe tegevuskava strateegiline osa. Seejuures võetakse arvesse sissetuleku toetamise kõrval ka nii keskkonna- kui ka sotsiaalseid aspekte.
Suurtele ambitsioonidele vaatamat on OECD hinnangul Euroopa Liidu põllumajanduse tootlikkuse kasv olnud alates 2014. aastast tagasihoidlik (alla OECD riikide keskmise) ning keskkonnasäästlikkus ei ole suurenenud. Tehnoloogia areng ja tõhususe kasv on viinud liidu tootmise intensiivistumisel põhinevalt kasvumudelilt tootlikkuse kasvul põhinevale mudelile, kus toodangu kasv ei ole otseses korrelatsioonis sisendite kasutuse kasvuga. Tootlikkuse kasv on tulnud peamiselt tööjõu vähenemisest sektoris. Samal ajal on liikmesriikide looduskeskkonnas bioloogiline mitmekesisus vähenenud; mitmes piirkonnas esineb juba probleeme veeressurssi kasutamisel.
Positiivse arenguna tuuakse välja, et kasvuhoonegaaside heite kasv on olnud aeglasem toodangu kasvust. OECD hinnangul ei ole nõuetele vastavuse süsteem aga oma eesmärki täitnud ja ülejäänud keskkonna sekkumiste tulemuse ja seatud kaugemate eesmärkide vahel haigutab kuristik, kuna puuduvad mõõdetavad andmed.
Senine edusammude puudumine ei ole tingitud ebapiisavast ambitsioonist või ressursside puudumisest, vaid pigem ebatõhusast poliitikakujundamisest ja rakendamisest ning teatud poliitikavahendite vastuvõtmisest, mis on seatud eesmärkidele vastupidises suunas liikunud (sekkumised, millega tõenäoliselt kaasnevad negatiivsed keskkonnamõjud). OECD näeb, et EL-i põllumajandus- ja toiduainesektor peab kohanema pidevalt muutuva majandus- ja poliitilise keskkonnaga ja edasised reformid on vajalikud. Keskkonnaeesmärkide saavutamise suunas on samme astutud, aga need ei ole tulemusi andnud.
OECD on kriitiline ÜPP otsetoetuste süsteemi suhtes
Senine ühetaoline otsetoetuste süsteem ei ole ennast õigustanud. Otsetoetuste jaotus vastavalt kasutuses olevatele põllumajandusmaa hektarite kohta suunab enamuse toetusest suuremate tootjateni või maaomanikeni. Samuti suudavad toetuse saamiseks vajalikud baasnõuded täita kõik põllumajandustootjad, mistõttu ei ole otsetoetustel efekti avalike keskkonnahüvede pakkumisel ega keskkonnaga seotud negatiivsete mõjude vähendamisel. Ka ei suuna stabiilne sissetulekusüsteem muutustega kohanema ega tootja enda vastupanuvõimet suurendama, mistõttu takistatud on vajalikud struktuurimuutused, ei rakendata piisavalt riskijuhtimismeetmeid ega otsita uusi võimalusi. Selle asemel maksavad riigid erakorralisi toetuseid keerulistel aegadel. OECD toob välja, et selline otsetoetuste süsteem takistab ka põlvkondade vahetust sektoris, kuna toetused kapitaliseeruvad maa hinnas, ja see vähendab võimalusi uutel tegijatel sektorisse siseneda.
15 soovitust ühise põllumajanduspoliitika muutmiseks
ÜPP tuleviku kujundamisel tuleb leida tasakaal toetuste ja keskkonnateenuste vahel, muudatuste keskmes peaks olema innovatsioon ning andmetesse investeerimine. Võetud eesmärke peab toetama üldine seadusandlus. OECD teeb 15 soovitust EL-i ÜPP ümberkujundamiseks ja jagab need viide gruppi – toetused, seadusandlus, innovatsioon, andmed ja keskkonnateenused:
- Toetused – ÜPP eelarve tuleb ümber kujundada selliselt, et suurem rõhk on tulemuspõhistel keskkonna- ja kliimameetmetele, kestlikkusele suunatud innovatsiooni, koolituse, nõuande ja teadmussiirde toetustel ning selle võrra vähenda sissetulekutoetuste osa. Sissetulekutoetused tuleks kujundada sihipäraselt, eelkõige suunata need majapidamistele, kelle sissetulek põllumajandustootmisest on väike, ning minimaalsel tasemel ka põllumajandusmaa heas korras hoidmiseks. Järk-järgult tuleks lõpetada kaubandust moonutavad ja keskkonnale kahjulikult mõjuvad toetused. Põlvkondade vahetuse ergutamiseks tuleb kaaluda pensionieaga seonduvaid meetmeid, vähendada takistusi sektorisse sisenemisel ning eelistada sisenejaid mitte niivõrd vanuse vaid uuenduslik äriplaanide järgi. Struktuurimuutuseid sektoris ei tohi takistada. Põlvkondade vahetusest ja struktuurimuutustest sõltub kestlik tootlikkuse kasv, uuenduslikkus ja innovatsiooni tase sektoris. Ka riskijuhtimises peaks fookus olema ennetusmeetmetel, sh investeeringutel, mis vähendavad ilmastikuriske ning takistavad haiguste levikut.
- Seadusandlus – hinnata tuleb õigusaktide mõju innovatsioonile, et uuenduslikkust mitte takistada. Uued algatused ja eesmärgid peaksid toetuma teaduslikele alustele ning olema hinnatud viie kriteeriumi alusel ehk kas need on konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja sihipärased[1]. Orienteeritus tulemustele õigusaktide väljatöötamisel viib eesmärkide täitmisele lähemale. Nõuetele vastavus peab olema lihtsalt kontrollitav ning karistused proportsionaalsed keskkonnakahjuga. Suurendada tuleb põllumajandustootjate keskkonnateadlikkust läbi koolituste ja seatud eesmärke silmas pidades arendatud nõustamisteenuste.
- Innovatsioon – on keskne vedur tootlikkuse kestlikul kasvul ning roheülemineku eesmärkide saavutamisel. Innovatsiooni ergutamisel on oluline roll innovatsioonipartnerlusel EL-i tasemel, teadusuuringute raamprogrammidel, andmestrateegial, teadus-arenduse valdkonna koostööl, teadlikkuse tõstmisel ja uute vajalike oskuste arendamisel läbi elukestva õppe. Ressurssi nendeks tegevusteks tuleb suurendada. Liikmesriikide strateegiakavad peavad hõlmama ka innovatsioonistrateegiaid. Läbi nõustamissüsteemi tuleb tõsta põllumajandustootjate teadlikkust innovatsiooni olulisusest tootlikkuse suurendamisel samal ajal vähendades keskkonna mõju.
- Andmed – tugevdamaks andmepõhist poliitikakujundust, hindamist ja järelevalvet tuleb investeerida ÜPP raames andmekorjesse ja digitehnoloogiatesse. Kasutada enam põllumajanduses tekkivaid digiandmeid, et luua uut teadmist, tõsta teadlikkust, teadmiste vahetamist ning leida uuenduslikke lahendusi ja seeläbi saavutada tootlikkuse kestlik kasv. Tagada tootja tasemel andmete kogumine ja poliitikakujundamiseks piisav teave kestlikkuse näitajatest. Selleks on võimalus täiendada ja arendada põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrgu (FADN) andmekogumit, kaasata ka erasektori pakutavad lahendused.
- Keskkonnateenused – tagamaks võetud ambitsioonide täitmist, tuleb rakendada tulemuspõhiseid keskkonna- ja kliimatoetuseid ning suunata fookus koostöömeetmetele, millel on laiem piirkondlik ulatus ja suurem mõju. Selleks on vaja luua näidisfarmid või katseprojektid teadmiste ja kogemuste jagamiseks. Olulised on koolitused tulemuspõhiste lähenemisviiside kasutuselevõtuks, et aidata põllumajandustootjatel mõista oma ettevõtete keskkonnaprobleeme, pakkudes neile abi keskkonnamõjude hindamiseks, tuues välja, milliseid muudatusi nad saavad rakendada, et saavutada tulemuspõhised eesmärgid. Keskkonnateenuste eest toetuste saamiseks tuleb läbi viia kohalike keskkonnatingimuste eelhindamine, et teha kindlaks peamised prioriteetsed tegevused ning luua alus tulemuste mõõtmiseks. Samuti tuleks üle vaadata see, kuidas toimitakse kui keskkonnaeesmärke ei saavutata, ehk seniselt tootjapõhiselt karistussüsteemilt tuleks liikuda kollektiivse vastutuse põhimõtete rakendamisele.
OECD sõnul nõuab roheüleminek EL-i toidusüsteemide ümberkujundamist, kus innovatsioon ja nõuandesüsteem mängivad kestliku tootlikkuse kasvu tagamisel olulist rolli. Kuigi ÜPP 2023-2027 sisaldab uusi lähenemisviise ja prioriteete, nõuab roheleppe ambitsioonikate eesmärkide täitmine edasist reformi. Muuhulgas tehakse ettepanek, et liikmesriikide eelarveümbrikud võiksid sõltuda nende keskkonna- ja kliimaeesmärkide täitmisest.
OECD toob välja, et ÜPP uues programmiperioodis, mis algas sellel aastal, on võetud uus lähenemine osaliselt juba arvesse, eelkõige on suurendatud keskkonnale suunatud sekkumiste eelarvet ja liikmesriikidel on teatud otsustusvabadus sekkumiste kujundamise ja valiku osas. Ka on astutud samme andmekorje laiendamiseks põllumajandustootjatelt ÜPP sekkumiste seirel. Alates 2026. aastast rakendub ka põllumajandusliku jätkusuutlikkuse andmevõrk (FSDN), mis koondab põllumajandustootjate majanduslikud, keskkonnaalased ja sotsiaalsed näitajad. ÜPP[2] võtab arvesse ka toidusüsteemide laiema vaate, sealhulgas pikaajalise toiduga kindlustatuse, kliimamuutustele vastamise ja loodusressursside säästliku kasutamise.
Raportit saab lugeda OECD dokumendiportaalis iLibrary.
[1] SMART – specific, measurable, achievable, relevant and targeted
[2] ÜPPd rakendatakse Eestis ja teistes liikmeriikides strateegiakavade alusel. Loe Eesti Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika riikliku strateegiakava aastateks 2023-2027
Maablogi 